Régimen exorbitante en la actuación del Estado

Por Julio Conte-Grand (*) –

Las relaciones entre el Estado y los particulares en lo tocante a la función administrativa, presente en los tres órganos que titularizan las funciones del poder (que es uno), pero singular y paradigmáticamente presente en la actividad que desarrolla el órgano Ejecutivo, por su mayor gravitación cotidiana en la dinámica estatal -la función administrativa justamente se caracteriza por ser continua y permanente-, están signadas por el denominado “régimen exorbitante” de claro cuño y origen francés: le régime exorbitant, perfilado por la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, instalado oficialmente el 4 nivôse (nivoso o nevoso) del año VIII (esto es, el 25 de diciembre de 1799), durante el Consulado integrado por Napoleón Bonaparte.

Este régimen exorbitante que originariamente se denominó “exorbitante del derecho privado” para aludir a su contenido ajeno a las categorías propias de esta rama del derecho, para mostrar su carácter diferente e inusual, inclusive, ilegal o abusivo, si se lo examina -inapropiadamente- con una mirada o lógica simplificada, en puridad, no es otra cosa que el régimen común de la Administración.

Por eso hoy el profesor Juan Carlos Cassagne, en lugar del sintagma “régimen exorbitante” opta por la denominación de “régimen de derecho administrativo”.

En similar dirección, el Tribunal de Conflictos francés en una reciente sentencia, recogida por el Consejo de Estado francés, ha concluido que, en el estado actual de desarrollo del derecho administrativo, este régimen exorbitante no debe definirse en función o por contraste con el derecho privado; y que, por tanto, no debe ser más considerado como exorbitante “del derecho privado” (TC francés, caso “Axa France”, 2014).

De consiguiente, se ha concluido en que debe ser denominado “exorbitante” a secas.

En efecto, desde la perspectiva filosófica, el llamado “régimen exorbitante del Estado” encuentra justificación axiológica y teleológica en el bien común como causa final del Estado y en el primado de la política, que supone ordenar los distintos intereses en juego en una comunidad política, sin silenciarlos ni anularlos.

El régimen exorbitante es, en sustancia, la necesaria capacidad de acción singularizada en las prerrogativas jurídicas, que el derecho reconoce a la administración como gestora del bien común, es decir se trata de prerrogativas o potestades que tienen, como se dijo, un fundamento axiológico y teleológico.

Pero esas prerrogativas, que, cimentadas en normas, encuentran en ellas, sustento explicito o bien, implícito o inherente, se encuentran balanceadas por un conjunto de garantías de los derechos de los particulares.

Porque justamente la prerrogativa es servicial, propedéutica a la concreción de los derechos de las personas, necesarios para poder cumplir con sus fines existenciales en libertad y bajo su propia responsabilidad.

Y en correlativo sentido, la garantía es solidaria respecto de los derechos de las demás personas y del bien común, sobre la base del reconocimiento fundamental de su igual dignidad.

Nótese que este equilibrio de la ecuación poder-derechos está receptado por la estructura de nuestra Constitución Nacional que tiene una primera parte dogmática, a la que Bidart Campos, individualizó como “derecho de la libertad” y otra orgánica, a la que este jurista nominara como “derecho constitucional del poder”. 

Es decir, la noción de equilibrio es ínsita a las relaciones entre las personas y el Estado gestor del bien común.

Se trata, en una dimensión jus-filosófica, de la concepción realista de origen griego que concebía a la polis (ciudad) ordenada por el fin último del Bien Común, sustentado en un equilibrio (antipeponthos), que se alcanza a partir de la operación de la justicia distributiva, en función de la cual se reparten cargas, honores y riquezas entre personas y grupos de personas, y se preserva mediante la actuación de la justicia conmutativa en el momento de los cambios o transacciones.

Este equilibrio luce magníficamente expresado en el art 32 Convención Americana de Derechos Humanos, a cuyo tenor “en una sociedad democrática, los derechos se gozan conforme las justas exigencias del bien común”.

Este artículo sintetiza en efecto el justo balance entre derechos y exigencias del bien común que el Estado democrático debe asegurar a través del ejercicio del poder, de la prerrogativa estatal.

En suma, desde una perspectiva jurídica moderna, es una opinión común que el término “exorbitante” no puede ser entendido hoy como indicativo de un régimen cuya definición deriva de un ámbito regulatorio residual, por oposición al principal o central constituido por el derecho privado.

En tal sentido, se considera que la exorbitancia del derecho administrativo deriva de la especificidad de su contenido equilibrado de prerrogativas y garantías, tanto sustanciales como procesales; y de su carácter de derecho común de la Administración, ámbito, en principio, excluido de la órbita propia del derecho privado.

Ahora bien, en esta dinámica del ejercicio del poder, realizado por seres humanos, siempre pueden presentarse desvíos o desbordes, que deben ser enderezados por la función judicial, restableciendo la ecuación prerrogativa-garantía, poder-derecho, restaurando el necesario equilibrio que debe asegurarse en el marco de la relación ius administrativa en función del objetivo de la justicia, en particular en esta dimensión en la justicia distributiva.

Esta necesidad adquiere mayor dimensión todavía de cara a un derecho administrativo caracterizado por la moderna impronta de posibilitador de derechos, que aún bajo los parámetros del principio de subsidiariedad, supone una actividad estatal más intensa. 

Y la función judicial para posibilitar de modo efectivo esa “recuperación” del equilibrio roto por las disfunciones del sistema, debe exhibir las notas de la inmediación, la rápida, tempestiva y útil respuesta, la descentralización geográfica, la especialización en las cuestiones de derecho administrativo, la utilización de las modernas tecnologías de la información, en grado suficiente para configurar un instrumento hábil de restauración del aludido equilibrio.

(*) Procurador General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

Fuente: Publicado en Nuevo Mundo, edición 1063 del 29 de noviembre de 2024