Teoría de las competencias reflejas del Ministerio Público

Por Julio Conte-Grand (*) –

En las estructuras institucionales modernas la figura del Ministerio Público reviste primera magnitud, tanto en el formato que agrupa todas las áreas de gestión cuanto en el que diferencia con plenas autonomías individuales al Ministerio Público Fiscal al Ministerio Público de la Defensa y al Ministerio Público Tutelar. Por añadidura, un tema prioritario a discernir en profundidad es el de las competencias que las normas determinen para el o los Ministerios Públicos.

Debe recordarse que el principio eminente que se proyecta sobre las competencias del instituto es el de la especialidad; es decir, la competencia del órgano resultará la necesaria para cumplir el objeto previsto en la norma de su creación, contemplando no solo lo explícito en la letra del texto legal sino, por cierto, los poderes inherentes al órgano, aquellos que necesita para cumplir su misión, y lo implícito en el texto legal.

La competencia ha sido definida como el complejo de funciones atribuido a un órgano administrativo, o como la medida de la potestad atribuida a cada órgano o, dicho de otro modo, el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación a los demás.

Las competencias de las instituciones estatales vienen a representar, entonces, los límites dentro de los cuales han de moverse los órganos administrativos y las personas jurídicas públicas. Por ello, se suele decir atinadamente que toda atribución de competencia representa al mismo tiempo una autorización y una limitación.

Como es sabido, la competencia reviste un carácter objetivo, en tanto requiere de una norma expresa que la atribuya, tal norma pueda revestir rango convencional, constitucional, legal o reglamentario.

Si bien de este carácter objetivo se derivó, inicialmente, que los órganos estatales sólo podían hacer aquello que les había sido específicamente atribuido, postulado que se denominó “de la permisión expresa”, pronto se advirtió que su manifiesta insuficiencia entorpecía la dinámica de la labor estatal, e impedía alcanzar una mayor eficacia en la gestión y en el logro de la tutela efectiva sobre los intereses públicos amparados, en definitiva, impedía, por restringir los medios institucionales disponibles,  la realización de lo justo.

De consiguiente, se impuso otro criterio, seguido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación: el ordenamiento establece el órgano y la persona pública, no siendo concebibles estos sin esa norma atributiva; pero, una vez creados, ellos pueden hacer todo lo no prohibido dentro de su competencia, de modo que esta última comprende no sólo lo expreso, sino también lo razonablemente implícito en la norma (Fallos 171:349; 193:116, entre otros), entendido este contenido implícito según la naturaleza y los fines del órgano. Así, según la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Procuración del Tesoro de la Nación y la más autorizada doctrina administrativista, el contenido de los poderes razonablemente implícitos se individualiza mediante el principio de la especialidad, de modo tal de precisar los poderes inherentes que son los que se derivan de la propia naturaleza y existencia del órgano, aun sin norma expresa.

Esta teoría de la especialidad admite ser apreciada y ampliada a través de lo que cabe denominar “la teoría de las competencias reflejas”.

Esta consiste en considerar, en el marco de un Estado constitucional de derecho —que suele perfilarse como un “Estado de derechos” (ver en tal sentido, el art. 1º de la Constitución de Ecuador de 2008) con el auge del paradigma neoconstitucionalista—, que los derechos reconocidos y declarados por textos constitucionales, convencionales o legales generan un correlativo “deber activo” de los órganos necesario para su protección y efectiva concreción; ello implica que surge en los órganos cuyos fines competenciales guardan relación con esa protección, la competencia respectiva, con fundamento normativo “reflejo”, es decir, como necesario correlato, de los derechos que se reconocen y que enriquecen y “densifican” la normatividad jurídica.

Tal determinación de la competencia impacta directamente en el alcance de la legitimación procesal, que debe ser tan amplia como las exigencias siempre actuales y concretas del bien común lo exijan, es decir, tan amplia como necesaria. Por ende, la amplitud de las competencias reclama una correlativa legitimación procesal para tornarla no sólo operativa sino sustantiva.

De tal suerte, corresponde reconocer al Ministerio Público, el derecho de ejercitar todas aquellas iniciativas procesales sin las cuales la defensa del interés público y social que le asigna la Constitución y la ley quedaría frustrada.

La revitalización funcional del Ministerio Público es la que corresponde al alto fin de velar por el afianzamiento del orden jurídico que es la razón de la existencia de la institución, y que en realidad en puridad surge de los propios textos legales, conclusión que a la luz del principio de especialidad que rige en materia de competencia, hoy, ya no resulta dudosa ni opinable.

En definitiva, se puede postular que, si la legitimación de los órganos del Estado deriva de su competencia, ya que los órganos no tienen derechos y garantías sino competencias normativas, resultaría de aplicación también a la legitimación este principio hermenéutico de la especialidad. Y del mismo modo, que las aludidas competencias que hemos denominado “reflejas” integran los contenidos a que conducen la aplicación de este principio de especialidad, que se proyecta, como hemos dicho, sobre la legitimación procesal.

En otras palabras, la evolución de la conciencia jurídica y el desarrollo correlativo del derecho internacional de los derechos humanos han producido un incremento notable de derechos que antes existían pero que no habían encontrado un desarrollo positivo en los textos constitucionales; estos derechos, ahora positivizados, y las más de las veces constitucionalizados, es decir, erigidos en derechos fundamentales, fundan indudablemente nuevas competencias -obligatorias- en la institución del Ministerio Público que se proyectan a la luz del principio de especialidad (abarcativo según nuestra intelección, de las “competencias reflejas”, según teoría que aquí propugnamos), de un modo insoslayable sobre la legitimación procesal de este órgano vital en las estructuras institucionales modernas.

(*) Procurador General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

Fuente: Publicado en Nuevo Mundo, edición 1010 del 13 de septiembre de 2024