Sistemas disciplinario y penal. Similitudes y diferencias

Por Julio Conte-Grand (*)

Una conducta presuntamente contraria a derecho puede ser evaluada en una dimensión administrativa y en otra judicial, derivando, según el caso, en una eventual sanción disciplinaria o una pena, o ambas.

En la Argentina, la jurisprudencia y la doctrina han reconocido que entre el régimen sancionatorio administrativo y el penal existen ciertos puntos de contacto y diferencias sustanciales en orden a su naturaleza jurídica, que imponen mecanismos de análisis y pautas decisionales diversas.

Se ha destacado que “la télesis en la que reposa el reproche de la conducta administrativa, tiene una finalidad diferente a la conducta delictiva valorada en sede penal, razón por la cual, mismos hechos, en sede administrativa recibirán un tratamiento diferente respecto de su valoración” (“Coriolano, Marcelo c/ Fisco de la Provincia de Buenos Aires”, Cámara Contencioso Administrativo de La Plata, fallo del 4 de diciembre de 2008).

Ello a partir de que una misma conducta puede recibir dos enfoques particulares diferenciales; mientras que desde el punto de vista penal es perfectamente posible que la conducta no merezca reproche, disciplinariamente analizada, la misma acción, pueda ser considerada disvaliosa y pasible de ser sancionada (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I,  en el caso “Sandez, M. S.”, igual la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallos 321:2748).

Esto no lleva a desconocer el resultado de la causa penal en sede administrativa, sino de evaluar las circunstancias fácticas que le dieron origen bajo el prisma de las posibles irregularidades administrativas y las normas reglamentarias aplicables, y si fuera el caso, ejercer por parte de la autoridad administrativa sus facultades disciplinarias.

Sin embargo, los cargos atribuidos en sede administrativa, revisten un encuadre que supera el delito tipificado en la causa penal mencionada, evaluando diversas conductas llevadas a cabo por el agente, vinculadas a su responsabilidad administrativa y no penal.

Sin perjuicio del tipo penal en que tal vez queden subsumidos los hechos imputados, la irregularidad objeto de reproche -de carácter administrativa- tiene distinta naturaleza que la responsabilidad penal, en virtud del diferente bien jurídico protegido y de la finalidad que cada ámbito persigue.

Ha afirmado la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires que el hecho de que los actos ante la jurisdicción penal puedan suponerse atípicos o irrelevantes de ningún modo obliga a pareja solución en jurisdicción administrativa (causas “Greco”, sentencia del 25 de abril de 1989; “Makaruk”, sentencia del 17 de mayo de 2000; y “Delconte”, sentencia del 19 de diciembre de 2012).

En este aspecto y, tal como lo expresara Miguel Marienhoff, muy calificado administrativista, cabe recordar que “las sanciones penales y las administrativas son independientes, autónomas entre sí, como principio general” y, en ese marco, “la absolución o sobreseimiento penal no siempre es un título suficiente para impedir la sanción administrativa, aun cuando ésta se imponga por hechos directamente vinculados a los que dieron lugar a la absolución o sobreseimiento penal (…) Hay circunstancias que resultan irrelevantes en la instancia penal, pero no en sede administrativa” (Marienhoff, Miguel S, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo III B, págs. 434/436, Ed. Lexis Nexis – Abeledo Perrot).

Las naturalezas de la responsabilidad penal y de la administrativa son diferentes. Por ende, los elementos de convicción acumulados en un sumario administrativo deben apreciarse con criterio de responsabilidad administrativa y no penal, y es total la independencia con que corresponde juzgar la conducta de un funcionario en el ámbito del derecho administrativo, con respecto a la valoración que podría ella merecer al ser enjuiciada dentro de otros ordenamientos jurídicos. Es decir, que aunque juzgados los actos ante la jurisdicción penal o civil, podrían suponerse improbados, atípicos o irrelevantes, ello de ningún modo obliga a igual solución en jurisdicción administrativa.

Siendo así, la responsabilidad penal y la disciplinaria constituyen dos esferas de responsabilidad distintas y no existe a priori ningún impedimento en considerar que una misma conducta no merece reproche desde el punto de vista penal pero sí en el marco en el que se juzga la conducta de un empleado público, puesto que en el ámbito administrativo se lo hace a través de un prisma distinto, el de la responsabilidad disciplinaria, prevista y reglada en las normas estatutarias que rigen la relación de empleo público (Suprema Corte bonaerense, fallo del 16 de febrero de 2000).

Es evidente que en el marco de la instrucción de un sumario administrativo, donde se investiga la existencia de un hecho y la responsabilidad de su autor, deberá estarse, en cuanto a lo que allí se procura determinar, a lo decidido en sede penal. Empero, en relación al factor de atribución de la responsabilidad administrativa, los bienes jurídicos tutelados, pueden admitir diversas formas de tutela, y en su caso de reproche disciplinario sin mengua al aludido principio.

No caben dudas que la exteriorización de un comportamiento material, para el mundo jurídico, no puede existir o dejar de existir, según sea la sede o el foro donde se investiga el evento.

Más luego, no puede negarse que determinada y probada la existencia del hecho, la autoría y responsabilidad de un empleado, la administración, mantiene incólume la potestad disciplinaria, en atención a la tutela de los valores comprometidos bajo su dependencia, en el marco de la relación de empleo público.

En tal línea se ha remarcado que si los actos juzgados ante la jurisdicción penal o civil fueren considerados improbados, atípicos o irrelevantes, ello de ningún modo obliga a pareja solución en sede administrativa, cuando la potestad disciplinaria es ejercida para asegurar la observancia de las normas de subordinación jerárquica y el cumplimiento de los deberes de la función, no pudiendo predicarse en tales supuestos el mismo rigor e inflexibilidad que demanda la aplicación de normas penales o contravencionales (doct. Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, en el caso “C.,C.”, sentencia del 14 de mayo de 2008).

Es que la ponderación de la prueba tendiente a verificar la existencia misma de una conducta reprochable –al margen de aquella que hace a su posterior calificación como ilícito punible o como falta disciplinaria- se rige, en uno y otro ámbito, por pautas diferentes. Vale decir, los elementos de convicción que bastan para imponer una sanción disciplinaria, dentro de la potestad propia del poder administrador, difieren respecto del grado de prueba indispensable para condenar en sede penal por un delito (Cámara Contencioso Administrativo de Mar del Plata, fallo del 30 de septiembre de 2010, en el caso “Ruiz, Gloria Luisa c/ Ministerio de Seguridad”).

En definitiva, la apreciación de las diferencias y similitudes entre el sistema disciplinario y el régimen penal, en orden a sus respectivas naturalezas, permite determinar sus respectivos aspectos conceptuales, metodológicos y probatorios.


(*) Procurador General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

Fuente: Nuevo Mundo, edición 734 del 23 de junio de 2023